四川自贡将文明行为入法：以倡导为主 禁止为辅

近日，在四川省十三届人大常委会第十三次会议上全票通过了《自贡市文明行为促进条例》(以下简称《条例》)，并定于2020年1月1日起施行。《条例》共5章40条，分为总则、规范与倡导、保障与监督、法律责任、附则五部分内容。届时，自贡将成为全省就文明行为促进工作完成成文法的首个城市。

自贡市人大常委会法工委副主任付朝奎介绍，法律是道德的成文法，道德是内心的法律。制定条例的目的就是通过对外化的文明行为进行立法规范，促进内在的道德养成，从而提升个人的文明行为自觉，最终促进自贡市社会文明程度的提高。文明行为入法既是落实依法治国，实现德治与法治有机统一的重要体现，也是自贡市人大常委会围绕自贡市委市政府“三创”联动中心工作开展的立法实践。

立法背景：

以法治促进文明行为习惯养成

付朝奎介绍，立法背景主要是三个方面：一是中央有要求。根据中央办公厅，国务院办公厅《关于进一步把社会主义核心价值观融入法治建设的指导意见》的要求：“注重把一些基本道德规范转化为法律规范，把实践中行之有效的政策制度及时上升为法律法规，推动文明行为、社会诚信……等方面的立法工作。”因此，开展文明行为促进工作立法也是与党中央保持高度一致，认真贯彻落实中央关于社会治理要求的具体实践。

二是地方有立法先例。据不完全统计，目前深圳、厦门、贵州、西安、襄阳等都制定颁布实施了本地区的文明行为促进条例，条例的实施对促进本地区的精神文明建设提供了坚实的法制保障，也为自贡的立法工作提供了借鉴的经验。

三是人民群众有期盼。 自贡市在“三创”工作中虽然取得了一些成绩，但是在环境卫生、公共秩序、文明礼仪等方面，一些不文明行为依然突出，依靠传统的道德约束和说教已无法解决现实问题，迫切需要一部综合性、系统化的地方性法规，对倡导文明行为和禁止不文明行为作出更明确、更具操作性的规定，以法的权威性和惩戒性来促进自贡城乡生活环境改善，提高社会文明程度，满足人民群众对美好生活的需要。

立法历程：

历时2年，秉持科学立法、依法立法精神

2017年10月，自贡市十七届人大常委会第17次主任会议将《条例(草案)》的制定工作列入市人大常委会立法计划;2018年12月开展了一审，2019年4月二审，同年8月完成三审。

在立法过程中，参与《条例》起草的相关单位和人员始终秉持科学立法、依法立法精神，探索运用法治思维和法治方式推动精神文明建设的有效方式，实现法治和德治相得益彰。在广泛听取各方意见，凝聚共识的基础上，本着“不抵触、有特色、真管用”的九字立法方针，着力推进《条例》制定工作的。

立法特点：

以鼓励与倡导为主，限制和禁止为辅

《自贡市文明行为促进条例》针对促进类立法以促进倡导为主，惩戒查处为辅的基本特征，坚持以人为本、奖惩结合、社会共治、系统推进的原则，对个体更多体现为法律对个人的善意提醒，强调并细化政府及其相关部门在公共职能方面的义务和职责。

亮点一：聚焦重点热点 不搞“大而全”

不文明行为包罗万象，完全界定清楚很困难。《条例》聚焦重点热点问题分类施策，从“人民群众反映强烈”“不符合时代要求”“自贡独有”角度出发，梳理出需要重点治理的3大类(文明出行、文明停车、文明养犬)8种具体的不文明行为。即“行人不按照交通信号灯指示通过人行横道、跨越道路隔离设施、驾乘人员向车外抛洒物品、驾驶非机动车逆向行驶、占用道路上的免费停车泊位、违法饲养犬只和携犬出户未采取安全措施”等行为，都设置了对应的法律责任。

亮点二：强调政府的公共责任和义务

《条例》以“保障与监督”，专章突出强调了行政管理部门在文明行为促进工作中的日常职责和义务。制定了诸如应建立联席会议制度;完善接受投诉举报渠道;建立联合执法机制等具体的措施和办法;纳入单位目标责任制和考评;以此来督促相关行政管理部门和单位依法履职。

亮点三：将激励约束机制上升为地方性法规条款

自贡市沿滩区龙湖社区在基层服务工作中，探索出以“道德银行”为载体的文明行为记录制度，这是一种以村(居)民委员会为记录主体，为辖区范围内的公民建立记录档案，通过记录公民参与志愿服务等行为作为奖励或者是来兑换相应时长的公益服务依据，这种记录制度在基层治理工作推进社区文明起到较好的社会效果，并得到了中央文明办的表扬。

“为此，我们文明行为记录制度写入了《条例》，以成文法的形式进行固化推广。”付朝奎说，将成熟的社会治理方式和方法上升为法律条文，既是地方立法贯彻开门立法，民主立法的客观要求，也为解决专项工作由“一阵风式”的突击治理转变为常态化管理提供了法制保障。

亮点四：对不文明行为依法公开制度

依据隐私权的核心是对私人生活空间权利的保护，私权的保护范围受公共利益的限制的要求。对于在公共空间实施不文明行为的，授权有关部门可以采取适当方式在适当范围和时限内将不文明行为和处置情况依法予以公开。这一制度既符合相关上位法的规定，也更加有利于警醒公民在实施不文明行为时有更审慎的态度。

亮点五：建立“社会服务制度”

《条例》创新建立了“社会服务制度”，对实施轻微的、危害性不大的不文明行为的违法行为人，在自愿申请的基础上，可选择参与相关社会服务活动以减轻或免除处罚的一种制度设计。这一制度设计是衔接了《行政处罚法》第二十七条从轻减轻处罚的条件中的第一款“主动消除或者减轻违法行为危害后果”，第三款“配合行政机关查处违法行为有立功表现的”规定在地方立法实践中的体现。

实践中，让违法行为人主动选择参与社会服务对于教育引导社会文明风尚的作用远大于罚款之类的具体行政处罚措施，也是社会促进类立法的典型特色之一。

付朝奎最后希望，自贡各单位和公民，能够将学习贯彻《自贡市文明行为促进条例》成为一种行动自觉，知法、宣法、用法，为提升公民文明素质和社会文明程度，为建设美丽幸福新自贡做出自己应有的贡献。