人口迁移加剧核心城市住房矛盾 “人地联动”亟待打破

在新型城镇化背景下，人口向大都市区核心城市流动的趋势明显。大规模的人口流动给当地经济带来活力的同时，人户分离、人地矛盾日益突出。

根据第七次人口普查数据，钟芳智库选取了4个一线城市和8个人口增量排名前十的城市，梳理分析了这些城市近10年的居住用地供给情况。说明部分热点城市人口增量与住宅用地供给严重错配，住宅供给跟不上人口增长的步伐，成为热点城市房价持续上涨的重要原因。

人口加速向都市圈聚集

根据第七次人口普查数据，2020年中国常住人口城市化率达到63.89%。与2010年第六次人口普查相比，城市人口增加2.36亿，城镇化率提高14.21个百分点。在全国人口中，有4.93亿人相互分离，其中包括3.76亿移民和1.25亿省际移民。与2010年第六次全国人口普查相比，分离户人口增加2.31亿，增长88.52%。其中，流动人口增加1.54亿人，增长69.73%。

新型城镇化带来人口大迁移和人口地域分布大调整。根据第七次人口普查的数据，25个省出现了人口增长。长三角、珠三角地区五省(广东、浙江、江苏、福建、上海)总人口增长占全国人口增长的60%以上，其中广东、浙江、江苏三省人口增长分别达到2170.94万、1014.07万、608.81万，居人口净流入之前。就城市而言，深圳、广州、成都、郑州和Xi的人口增长排名前五。在过去的10年里，深圳、成都和广州的年均常住人口增长超过55万，而郑州、Xi、杭州、重庆和长沙的年均常住人口增长超过30万。近几年北京上海都在主动缓解和控制人口，所以人口增量排名没有进入前十。其中，北京年均人口增长22.8万，上海年均人口增长18.5万。

地区方面，东部地区人口比例上升2.15个百分点，中部地区人口比例下降0.79个百分点，西部地区人口比例上升0.22个百分点，东北地区人口比例下降1.20个百分点。

在核心城市城市化和人口流入的双重作用下，热点城市住房需求持续增长，居住用地供给压力加大。

部分热点城市人地矛盾突出

钟芳智库结合第七次人口普查数据，梳理分析了成都、Xi、郑州、杭州、重庆、长沙、武汉、佛山等四个一线城市以及过去10年人口增量前十的城市的居住用地供给情况。结果表明，这些大规模涌入的城市大多居住用地供应不足，尤其是在深圳和广州。深圳人口10年增长近714万，而同期住宅用地供应量仅为488万平方米。如果只考虑增量人口，人均土地供应面积只有0.68平方米，说明人地矛盾，同样是人口大量流入的广州，10年人口增长598万，住宅用地供应3322万平方米。人均土地供应面积按增量人口计算只有5.56平方米；成都人口10年增长582万，同期住宅用地供应面积4698万平方米，增量人口人均用地供应面积仅为8.07平方米。

在这12个城市中，重庆的住宅用地供应最丰富，人口增加了321万，但住宅用地供应不足

相对充裕的居住用地供给也包括武汉，10年人口增加254万。同期住宅用地供应达到9215万平方米，人均土地供应面积达到36.26平方米。

近年来，北京和上海两个一线城市主动缓解人口压力，增加居住用地供应，一定程度上缓解了居住用地紧张的局面。特别是上海，在经历了2016年住宅用地供应低迷后，2017年住宅用地供应开始大幅增加，四年累计住宅用地供应达到2547万平方米。2016年，北京的住宅用地供应也很少。自2017年以来，住宅用地供应大幅增加，四年累计供应1343万平方米。

与北京、上海相类似，几乎所有列入统计的城市均在2016年出现供地低谷，从2017年起纷纷大规模增加供应，这与2016年至2017年的房价上涨以及2017年开始的新一轮调控相吻合。例如广州2016年住宅用地供应仅为60.8万平方米，2017年之后逐年递增，到2020年住宅用地供应达到582.45万平方米；成都2016年住宅用地供应仅为89万平方米，2017年则暴增到405.7万平方米，至2020年增至581万平方米。由此可见，2017年开始的新一轮房地产调控，增加住宅用地供应是一个重要选项，这一举措对稳定房价也起到了积极作用，但面对大量的人口流入，像深圳、广州这样人地矛盾突出的城市，住宅用地供应仍面临较大压力。住宅用地更多从城市更新和旧城改造中获取，或将住房需求直接外溢到东莞、惠州等周边城市。

人地挂钩踟蹰难行

关于解决住宅用地难题，各界专家纷纷开出“药方”。在6月6日举办的清华大学中国与世界经济论坛上，清华大学中国经济思想与实践研究院院长李稻葵表示，解决住房问题根本在于增加住宅用地供应。具体做法是，把部分商业土地转向住宅用地，工业园区和科技园区与住宅应该配套，这样才能稳住房价，增加一个地区实体经济发展的后劲。

著名经济学家任泽平近年来则一直呼吁，“人地挂钩”是解决大城市住房问题的关键。他认为，现在部分城市高房价，而三四线城市高库存，根本原因就是人地分离，“人在源源不断向都市圈和城市群迁移，就要把指标配过来”。

关于“人地挂钩”说起来简单，实施却不是一件容易的事。早在2016年，国土部、国家发改委、公安部、住建部、人力社保部就联合下发了《关于建立城镇建设用地增加规模同吸纳农业转移人口落户数量挂钩机制的实施意见》，明确城镇建设用地与落户人口数量挂钩、允许进城落户人员有偿转让宅基地。并提出“到2018年基本建立人地挂钩机制，2020年全面建立科学合理的人地挂钩机制政策体系，为如期实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户提供用地保障”。但是截至目前，关于这一政策的实施进展尚没有更多的官方信息，各地也多是在本省市一级行政区域内试点，实施范围也仅仅局限于农业转移人口落户数量与城镇建设用地供应挂钩，并不能解决热点城市人口流入与住房供应紧张之间的矛盾。

从目前人口区域分布情况看，人口向长三角、珠三角、成渝以及中部核心城市聚集的趋势十分明显，而东北区域和中西部部分城市则面临着严重的人口流失，由此造成人口流出地区土地资源大量闲置浪费，人口流入城市人地矛盾突出的局面。

人口的跨省流动需要土地资源的跨省调节，如何实现土地资源特别是住宅用地资源的跨省调节，还需要一系列更为详尽的制度安排。例如，完善社保和户籍制度，以及与户籍相关的教育、医疗、劳动就业、住房、社会福利等配套制度改革。再如，对人口流动状况建立完整的动态监测机制，以便准确了解人口流动去向。