广州黄埔旧改“先拆后批”遭质疑 参与房企很担心

“这几天，我们在黄埔的旧改项目正在准备材料，区里随时会进行抽查。”10月14日，广州某房地产公司高管李明(化名)告诉《中国房地产报》。

这是一次涵盖广州11个区119个城市更新项目的核查行动，其中黄埔区占80个。核实工作由广州市规划和自然资源局牵头。在各区自查的基础上，于10月15日前编制上报。核查重点包括是否涉及“大拆大建”，是否实施历史文化保护，是否涉及迁移砍伐古树名木、古树名木，是否征求并实施公众和专家意见等。

“拆建”是个敏感词，最近两天广东省、广州市相关部门流出广州产业的几份文件都与此有关。黄浦区作为广东省“三旧”改造试点，是文件的中心。10月11日，广东省自然资源厅发布《关于进一步规范黄埔区“三旧”改造工作的函》，其中提到黄埔区计划3年内拆除66个旧村，共计3278万平方米。截至目前，已完成77%。按照这个进度，拆迁任务将提前一年半完成。但如此大规模的快速拆迁存在一定的风险和隐患，包括新增建设用地需求的巨大增加，以及短期内消化商品房供应的困难。预计这66个村的新房入市后可供应3500万平方米的商品房，整个黄浦区需要21年才能完全消化。对此，广东省自然资源厅提出了“加强工作统筹，转变调控节奏”等建议。

为了实现拆迁目标，黄埔采取了“先拆后批”的模式。在这个小区核实的80个项目中，有60个是“未批拆”，李明的公司也有项目挂牌。“之前采取的步骤真的太大了。我们项目已经向村民支付了一年半的临时搬迁费。从目前的政策趋势来看，估计还需要一年时间才能拿到土地使用批文。”他认为，短期来看，公司可能需要重新评估投资成本，但长期来看，有必要放慢步伐，让旧改工作更加有序，这对各方都有利。

某上市房企旧改科负责人告诉《中国房地产报》，该公司之前对黄埔旧改项目持谨慎态度，因为很多村庄用地指标不足，前期资金成本过高，后期一旦土地供应出现问题，可能会血本无归。

“三旧”改造推进过快部分问题浮出水面

2020年6月，黄埔区在广州率先制定《决胜三年完成旧村拆迁攻坚任务工作方案》、《广州市黄埔区广州开发区决胜三年完成旧村拆迁攻坚任务作战蓝图（2020-2022）》，发布“三年签约拆除全区66个重点旧村改造项目”的军令。此后，黄浦区在全区上下的努力下，开始推进城市更新，先后发布了《城市更新10条》和2.0升级版，并发布了《城市更新项目审批流程再造20条》，将60项审批程序缩减为3项。从改造方案获批到开工，时间最早可从1.5年缩短到3个月，提速300%以上。该区还建立了“先拆后批”的新机制，通过“先拆后建、以拆促建、拆建并举”等措施，加快了旧村拆迁。

2020年，黄浦区旧村拆除面积达1489万平方米，占过去10年的78%。总额超过往年之和，达到历史最高水平。其城市更新实施速度居广州首位，连续三年居广州市“三旧”改造工作年度考核第一

例如，截至今年7月底，黄浦区规划实施方案的审批率分别为50%和50%，处于正常水平，但拆除进度已完成77%。目前，该区已拆除房屋2529万平方米。按照这个进度，剩余750万平方米的拆迁任务仅用半年就能完成，计划三年完成的拆迁任务提前一年半完成。由于事先对大规模快速拆迁带来的问题缺乏预见性和应对能力，存在一定的风险和隐患。

广东省自然资源厅强调，“未经批准拆迁”的做法可能引发社会稳定风险和行政风险。黄浦区提出的“预拆”，实际上是在没有最终批准改造实施方案的情况下进行大规模拆除。如果拆迁完成，由于某些因素导致相关审批手续无法审批，村民的拆迁房无法及时建成，会引起签约村民的投诉和来信，造成大规模的稳定问题。同时，在土地利用规划程序不完善、改造方案尚未批复的情况下，允许项目复建安置区和公共设施配套区办理部分施工许可，先行进行建设，存在一定的行政风险。

然而，旧村改造的快节奏也导致需要配套设施的新增建设用地需求大幅增加，商品房供应短期内难以消化。预计黄埔区66个旧村改造需要配套新增建设用地指标16950亩，相当于前两年每年新增建设用地指标的5倍以上。因此，由于土地利用指标不足，部分项目难以顺利实施。

大规模拆迁和集中开发商品房也会造成市场供需失衡。首先，66个旧村在短时间内被拆除，被拆除的村民释放了大量的住房需求，当地的住房供应在短时间内无法得到满足，从而推高了房价和租金。其次，根据广东省自然资源厅测算，这66个村改造后，预计可向市场供应商品房用地15750亩，相当于黄埔区2016-2020年年均供应量的62倍。建设完成后，这些土地可供应约3500万平方米的商品房，按照小区的消费能力，至少需要21年左右才能完全消化。

方向没有变节奏需调整

经济效益和社会效益是地方政府进行城市更新的主要动力。广州市住房和城乡建设局10月1日赴广州。

州市委、市政府提交了一份关于“三旧”改造（城市更新）评估落实情况的报告。报告中提到，黄埔区的66个旧村改造后，将释放产业用地436公顷，新增产业载体建筑面积1595万平方米，改造后复建集体物业（含留用地）1760万平方米，折合集体资产约4400亿元（按2.5万元/平方米），村集体经济将增长10倍以上，村民人均年收入增长5倍以上，真正实现共同富裕。

当地镇街、村集体的改造积极性从拆迁速度便可见一斑。据了解，黄埔区长岭街道每天的拆除量达1万平方米，半年共计拆除房屋面积143.5万平方米，截至今年的8月31日，6个城市更新项目总体拆除率已达99%，成为了黄埔区首个率先实现城市更新“三年任务，两年完成”的街道。龙湖街九佛墟征拆项目于2020年6月20日启动，8月19日正式开拆，到2021年1月便已建成了1000多套安置房，截至8月底拆除完成率达96.19%。

为了达成拆迁目标，改造进度太慢的开发商被街道撤换也是常有的事。

“未批已拆”项目或进退两难

“之前黄埔区的拆迁是有排位的，拆得快的街道排前面。”李明表示，该公司只是跟村集体签订了前期服务协议，拆迁签约、旧改补偿方案等工作都尚未完成，但街道和村集体都希望拆迁工作能够尽量前置，为此公司已经支付了1亿多元的拆迁补偿费和临迁费等。因为这个旧改项目尚未纳入黄埔区的年度计划，因此国土规划至今仍未批复。“黄埔区的用地指标很紧缺，之前是谁拆的快指标就给谁，现在只能等。估计拿到批文可能还要一年时间，相当于要支付两年半的临迁费。”

在李明看来，“拆迁前置”确实能够解决部分村子“拆不动”的问题，但隐患也不小，开发商无法进行精准的成本测算，大量“未批已拆”的项目进退两难。“要锁定成本，只能尽快把复建区建起来，如果政府同意融资区也一起建的话，那现金流就有可能平衡了。”

吸取了经验后，李明现在只跟进能够先完成签约、摘牌等流程后再拆迁的项目。看到业内流出的几份官方文件时，他也担心是否以后黄埔的旧改风向要转变了，忙不迭的跟一些村集体沟通，得到的信息是大的风向没有变，还是要加快推进签约、招商。“这次主要是核查文化古迹、名木古树的保护问题，大拆大建放在后面。”

黄埔区另一个“未批已拆”项目的开发商也表示，“这次查古树查得比较严”，其他的工作都按现有流程在推进，没有太大影响。

不过，不少业内人士都认为黄埔区的城市更新调节奏是大概率事件。有声音认为，未来该区可能会区分对待不同性质的旧改项目，加快推进“已批已拆”的，“已批未拆”类的项目或将根据市场需求的变化控制节奏，尚未批复的项目则存在拿不到批文的可能性。大的基调是，加强规范化管理，规划先行，稳步、有序推进。

广州市住房和城乡建设局也在报告中披露了几个整改意见。如，进一步加强计划管理，对未纳入城市更新年度计划的项目，市、区更新部门不得审批片区策划方案、项目实施方案，把控好城市更新的推进节奏，对年度计划中进度较慢的项目要重点督导协调。以及，坚持“拆建并举”，最大限度保障短期内大量释放的住房需求，同时结合区域常住人口的增长预测，强化未批旧村改造项目实施方案的成本核算和成本控制，最大限度确保未来旧改完成后的住宅市场供需相匹配。