北京:“多规合一”下的城市更新实验

11月15日，北京市住房和城乡建设委员会发布了市政府重点任务和民生实际进展情况，其中详细阐述了城市更新项目实施进展和资金支持措施。目前，北京市已协调聚焦59个城市更新示范项目，制定了9个项目的案例指南，金融支持政策也在稳步推进。

作为首批城市更新试点城市中唯一的一线城市，北京在历史背景、城市定位、政策体系等方面与其他城市明显不同，城市更新路径的选择也独具特色。在实践中，不仅形成了较为完善的制度和机制，还逐步探索出一条可以引入多个市场主体进行推广的城市更新模式。

政策机制：“多规合一”下的政策体系

在城市更新体系建设方面，北京落后于其他三个一线城市。深圳在2009年发布了《深圳市城市更新办法》，上海、广州也在2015年发布了城市更新实施办法，而北京在“十三五”期间并没有在政策上明确提出“城市更新”的概念。直到今年5月，《关于实施城市更新行动的指导意见》(以下简称《指导意见》)才正式颁布，8月，《北京市城市更新行动计划（2021-2025）》(以下简称《行动计划》)及多项配套政策出台，构成了“十四五”期间北京城市更新的纲领性文件。此时，深圳、广州、上海已经出台或正在形成自己的城市更新条例，将城市更新政策提升到地方法规层面。

法律法规的滞后与北京的城市定位、历史发展等因素有关。作为拥有近千年历史的国家首都和文化名城，城市建筑不仅产权复杂，而且涉及大量需要保护的历史文物，实施城市更新难度极大。因此，北京的城市更新以政府主导的棚户区改造和微更新为主，参与者多为国企和央企。

与其他城市不同，北京将城市更新纳入经济社会发展规划，统筹实施“多规合一”国土空间规划，确保了保护空间、发展边界、城市规模等重要空间参数的一致性。由“多规”确定，在统一的空间信息平台上建立控制线体系。行动计划中明确了“规划引领、先行试点”的基本原则，提出城市更新要落实北京市城市总体规划、控制性详细规划和分区规划，做到总量从严、分区统筹、增减平衡。

在组织架构上，市城市委下属的城市更新专项小组负责统筹推进城市更新工作，下设推进实施、规划政策、资金支持三个专项工作班，各司其职。

5月份发布的指导意见明确了城市更新配套政策的方向。在规划政策方面，要突出“正面清单”的作用，对于符合正面清单规定目的的规划，可以根据实际需要获得更多支持。

提供更多可用的土地政策模型。项目土地更新可以通过划拨、转让、租赁、评估投资(入股)等方式办理土地使用手续。

在资金政策方面，涉及政府投资所需资金主要由区级财政承担，市级财政根据相关政策予以支持。鼓励市场主体投资城市更新，鼓励房地产产权人筹集更新改造资金，鼓励金融机构创新金融产品支持城市更新。目前，政府正在积极沟通协调金融机构，协商构建政银企合作机制，畅通城市更新实施主体的融资渠道。建立城市更新基金的研究。

8月31日，行动计划对各种政策框架进行了分类和细化，确定了2个

实施模式：从“劲松模式”到“北京模式”

根据行动计划，北京的城市更新行动将重点提高城市建成区现有空间资源的质量和效率，不会搞大规模的拆迁建设。除城市棚户区改造外，原则上不包括房屋征收、土地征收、土地储备、一级房地产开发等项目。这与住房和城乡建设部同时发布的《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》是一致的。

《行动计划》进一步明确了北京城市更新的六种方式，实施项目包括首都功能核心区平房(院落)的申请式退租、保护性修缮和恢复性建设、老旧社区改造、危旧房改造和简易建筑改造、老旧建筑和传统商业区改造升级、低效工业园区和老旧工厂改造升级、城市棚户区改造等。实施路径包括以街区为单位协调城市更新，以轨道交通站城一体化推进城市更新，以重点项目建设推进城市更新，有序推进单项更新改造项目。

根据行动计划，到2025年，首都功能核心区平房(庭院)将出租1万户，修缮6000户。力争在2000年底前完成全市1.6亿平方米需要改造的老旧小区改造任务，重点推进本市500万平方米抗震节能综合改造任务、3100万平方米节能改造任务和群众愿望强烈的改造项目，配合中央单位完成北京市6000万平方米老旧小区改造任务；实施100万平方米危旧房改造和简易房改造；重点推进500万平方米左右低效老旧建筑改造升级，完成22个传统商业区改造升级；有序推进700家老厂、低效工业园区改造改造，“换笼换鸟”；基本完成过境城镇棚户区改造项目134个，改造3万户。

与广州、深圳等城市以往的市场化改革不同，北京的城市更新以前是政府主导，项目主要由国企负责。近年来，民营企业愿景集团的介入打破了这一格局，其首创的“劲松模式”也成为北京大力推广的城市更新经验。根据北京市自律委员会官方微信微信官方账号的解读，“劲松模式”意指劲松老旧小区改造的成功范式，其内涵为“党建引领、多元共治，民意导向、有机更新”。具体包括系统性规划、微利可持续、先尝后买、“物业+为老”服务、沉浸式设计等六方面经验。

从2020年开始，北京市住建委负责人即明确表示，正研究制定老旧小区综合整治的政策机制，推广“劲松模式”，支持社会资本引入老旧小区综合整治。此后北京市委市政府领导多次在视察和讲话中表示，在全市范围内推广“劲松模式”。研究出台引入社会资本指导意见，加大金融支持力度，给予政策倾斜。

按照行动计划，北京正在实施一批社会主体投资建设的教育、医疗、养老等公共服务设施，支持民营企业以入股、联营等方式参与城市更新项目。同时积极推广“劲松模式”和“首开经验”，以街区为实施单元，创新存量空间资源提质增效政策机制，鼓励引导各方力量参与城市更新，实现利益共享、多方共赢。

何为“劲松模式”

作为全国率先引入社会资本推进的老旧小区改造工程，“劲松模式”成为北京城市更新的样板。

劲松社区位于北京东二环外黄金区位，始建于上世纪70年代，辖区面积5.2平方公里，是北京典型的老旧小区，配套设施不健全、小区道路、绿化、排水等基础设施老化等问题日益严重。2018年，属于社会资本的愿景集团介入社区改造。前期投入3000多万元资金，以“一街”“两园”“两核心”“多节点”为改造重点，围绕公共空间、智能化、服务业态、社区文化四大类16小类30余项专项作业实施改造。后期通过物业、停车管理收费以及计划落地的养老、托幼、健康等产业，形成市场效益激发点，逐步收回投资。

北京市规自委对“劲松模式”进行了归纳总结：

“劲松模式”意指劲松老旧小区改造的成功范式，其内涵为“党建引领、多元共治，民意导向、有机更新”。其取得的突破有：在党建引领下的老旧小区改造长效机制和共治平台上探索突破，在民生导向下的老旧小区改造市场化模式上探索突破，在善治目标下的老旧小区改造“软硬兼顾”“共同缔造”上探索创新；在运营视角下的老旧小区专业化综合服务上探索突破。

“系统性规划”。一方面通过对标对表上位规划，以规划先行、引领发展，明确街道更新目标方向；另一方面，统筹“街区、社区、邻里”三重维度，发挥街道责任规划师、入驻物业公司的规划设计等专业力量，坚持“以人民为中心”，把握社区定位、空间格局、要素配置、治理需要等核心内容，形成规划“总图”，将规划贯彻落实到基层治理和街道项目，确保“一张蓝图绘到底”。

“微利可持续”。劲松社区在全国率先引入社会资本，共同推进老旧小区改造更新工作，授权企业对社区低效空间进行改造提升，并通过长期运营，通过经营低效空间、收取停车管理费、收取物业服务费以及未来可能落地的养老、托幼、健康等产业，实现一定期限内的投资回报平衡，实现“微利可持续”的市场化机制。

“先尝后买”。劲松北社区以“居民户数过半、建筑面积过半”“双过半”形式引入专业物业服务团队，企业实施物业服务清单式管理，提供涵盖环境保洁、绿化养护、停车管理、垃圾分类等服务，提供四个月的免费期，让居民逐步接受物业服务付费理念。

“物业+为老”。在基础物业服务基础上做好社区综合服务，持续推进“物业+为老”项目服务机制建立及落地运行，将物业全天候响应、维修、保洁、商户管理和社区居家养老服务有机结合起来，形成集约高效的社区为老服务机制。

沉浸式设计。改造过程中，规划设计师全程参与、驻场工作。施工过程中紧密配合施工团队，根据现场情况随时调整，确保项目快速实施。后期运营中，跟踪收集居民使用信息，对不断出现的需求进行持续更新。

中国科学院院士、同济大学教授郑时龄：

城市更新应该是有机的更新，是在城市上建设城市。城市更新是动态的更新，既涉及物质性的更新，也涉及非物质性的更新，包括城市结构和城市空间的更新、建筑的更新、城市环境和道路的更新，将消极的城市空间转换为积极的城市空间，更重要的是思想和生活方式、城市管理模式的更新，是一种“润物细无声”的微治理，针灸式的更新，或者是大刀阔斧式的更新。

公共空间的塑造植入公共艺术也是城市更新的显形，而更重要是创造内在的和谐。

旧区改造、历史街区的保护也是城市更新的重要组成部分，城市更新是实现城市发展目标的重要手段，需要有理想，怀有对未来的憧憬和激情，因此，城市更新也是理想、艺术和价值的体现。

中国规划设计研究院副总规划师张广汉：

目前已有的经验证明，房地产开发的方式并不合适历史文化街区的保护，这种方式也不可能达到资金的就地平衡，必须有政府主导和居民的参与。现在有些地方提出了“人房分离”和“绅士化”的改造方式，这也不是历史文化街区保护的方向。历史文化街区中，传统风貌建筑留得多一些，文化价值就高一些。历史街区的发展，不要毁了真的历史文化街区、真的历史建筑和传统风貌建筑。

厦门大学建筑与土木工程学院/经济学院双聘教授赵燕菁：

目前的旧改将会像当年的“土地金融”那样，对城市政府的绩效产生长远影响。旧改带来的巨大固投，可以作为对冲GDP增长下滑的重要工具，但这种做法赖以成立的前提是要找到财务平衡的有效方法，否则改造越多，债务的缺口就越大，也就越没有力量发展实体经济。所有依赖债务建立起来的繁荣都将是镜花水月，只有那些选择正确旧改模式的城市，才能利用经济转型弯道超车，成为未来城市竞争决赛阶段的胜者。