南京:聚焦老城 五年“四步走”

11月24日，南京市规划和自然资源局等部门联合发布《居住类地段城市更新规划土地实施细则》(以下简称《实施细则》)。在住房和城乡建设部公布的21个城市更新试点城市中，南京也成为发布相关规定最快的城市。作为试点城市之一，南京最近开始制定城市更新试点计划，重点是住宅地块、生产性建筑和公共空间。全市划分特色更新区域，制定任务清单，公布了小溪湖、宏源新居、南京老烟厂等首批13个重点城市更新示范项目。按照五年“四步走”规划，稳步推进城市更新试点工作。

南京作为城市体检、城市双修、城市设计、“新城建”等国家级试点城市，在城市更新探索实践中积累了丰富的经验，特别是在整合利用现有资源的政策机制创新方面，被住房和城乡建设部纳入并向全国推广。此次被列为城市更新试点，其体制机制和模式创新优势将进一步凸显。

城市更新政策的演变：

从1.0到4.0

南京的城市更新起步比较早，按照时间进程大致可以分为三个阶段。第一阶段是2000年以前，属于扩展扩张阶段。其主要特点是城市发展采取“新区建设与旧城改造并举，一年之初见成效，三年之大变样”的工作原则。城市更新模式以政府主导为主，大规模拆除重建。

第二阶段，2000年至2011年，属于新区开发、拆除、重建阶段。这一阶段采取了“一疏散三集中”“一城三区”的城市发展战略。城市更新模式从“拆改留”向小规模、渐进的有机更新转变，开始注重自下而上的社区参与和市场运作。

第三阶段是从2012年至今，开始走向有机更新、积极创新的阶段。现阶段，围绕“创新名城、美丽古都”的城市发展愿景，出台了40多项与城市更新相关的政策法规，构成了从环境综合整治到旧区再开发，再到旧社区、历史遗址微更新的政策体系，形成了政府引导、市场运作、多元参与、共同治理的“留、改、拆”城市有机更新模式。

如果说前两个阶段仍然是以追求经济效益为主要目标、以增量发展为重点的1.0 ~ 30.0时代，那么近年来以“留、改、拆”为主要目标的有机城市更新，则意味着南京已经进入城市更新的4.0时代，通过集约用地、空间复合开发，打造智慧、高效、可持续的城市功能成为这一阶段的主要目标。

城市更新的开创性探索

作为首批国家创新型城市，南京推进创新型城市建设已有四年时间，积累了大量可供复制推广的经验，在城市更新方面也有着丰富的经验。

2016年，南京市政府提出科学有序推进新城建设，加快老城区有机更新，明确形成以主城为核心，江北新区、东山副城、仙林副城为重点的南京都市圈城市集群格局。加强南京南部文化风貌整体保护，实施“城市修复、有机更新”，恢复老城功能和活力。

2018年，南京发布《城市精细化建设管理十项行动方案》，确定了主次干道整治、背街小巷整治、建筑立面整治、地下管线整治、绿化景观提升、老旧小区整治、公厕整治提升、城市照明改善、交通秩序整治、加强施工管理等十大行动。

2020年，南京市规划和自然资源局组织开展了“南京城市更新规划探索与实践研究”课题研究。本研究进一步凝聚了城市更新目标的内涵：它不仅仅是物质形态的更新，更是城市发展理念和城市发展模式的更新。城市更新应协调土地节约集约利用与效率、城市功能置换与提升、历史文化传承与主动利用、城市发展转型与创新驱动、城市品质提升与协同治理等综合目标。

本研究课题提出，要强调自上而下和自下而上的双向驱动，以更长远、更全面、更全面的发展目标为导向，以探索“精简行政、下放权力、加强调控和改善服务、创新赋能、社会赋能、市场运作”的更新新模式为切入点，使适应现有土地利用的制度设计和运营管理、既有建筑的更新改造比物质空间更重要。因此，本项目的成果强调了规划与设计、实施管理、开发与运营、政策设计之间整合和关联分析的基本方法。

在更新需求分析的基础上，通过与城市土地空间规划(土地利用总体规划)、城市发展边界、产业保护线等要素的叠加分析和对比分析，确定南京存量土地的供给规模。研究课题通过详细分析存量工业用地和居住用地的空间分布特征，结合土地空间规划的实施时序要求，细分更新类型，明确更新改造方式：保留改善和效益提升用地将采用“保留、改变、拆除”的城市有机更新方式，改造用地以拆除重建为主。

从南京刚刚发布的《南京主城公共空间规划》来看，上述课题的研究已经成为政策制定的主要依据。在更新模式上，《开展居住类地段城市更新的指导意见》对居住区城市更新采取差异化更新模式，要求项目避免碎片化、碎片化，按片区进行整体规划设计，实现一体化。

效益最大化。老旧小区改造着重针对市政和公共服务设施予以改造和完善，以维修整治模式为主。居住类历史地段，包括历史文化街区、历史风貌区和一般历史地段，通过渐进式微更新模式，以维修整治模式和适度改建加建为主。其他以危破老旧住宅（棚户区）为主的片区，在对建筑质量和风貌的评估基础上，可综合运用拆除重建、加建改建、维修整治等不同模式。

在规划管理上，《实施细则》要求居住类地段城市更新项目原则上应以地区控制性详细规划为依据，并对调整程序、用地边界、用地性质、建筑高度、建筑容量、湘桂技术规范和控制指标等提出了明确要求。

在土地管理上，《实施细则》提出区域范围内原地安置建筑面积占更新区域设计方案地上总建筑面积不得低于50%。涉及规划住宅、商业等经营性用地的，具备公开出让条件的，可以院落或幢为单位，带保留建筑更新图则进行公开招拍挂；商业用地可带保留建筑更新图则，设置一定条件挂牌；如在保护规划、控规等相关规划中，要求用地性质延续历史不能改变的，可按历史用途设置一定条件挂牌给实施单位。

新试点起步：

五年“四步走”

目前南京市正在着手编制城市更新试点方案，按照方案总体思路，将合理规划城市更新单元，坚持“留改拆”并举、以保留利用提升为主，完成一批有代表性、具有示范效应的城市更新项目。重点聚焦历史底蕴深厚、开发建设较早、急需更新改造的主城四区（玄武、秦淮、建邺、鼓楼），江北新区和其他各区的重点单元和重点项目也纳入试点范围。

据南京市建委透露，南京城市更新试点计划分四步走：今年11月底前，谋划“十四五”时期城市更新试点重点项目和工作计划，编制南京市城市更新试点实施方案；今年12月至2023年10月，建成一批具有示范效应的城市更新项目，积累一批可复制、可推广的试点经验；2023年11月至12月，分类型对试点项目进行全面总结，形成城市更新的“南京经验”；2024年1月至2025年12月，全面推进城市更新工作。到“十四五”末，基本建成美丽宜居、独具特色、可观可感的美丽古都，让人民群众明显感受到城市更新带来的美好生活。

围绕国家试点，南京市将秦淮区小西湖、建邺区虹苑新寓、鼓楼区中心片区、玄武区老烟厂改造等四城区及江宁、江北、高淳等共计13个项目，列为首批公布的城市更新重点示范项目推进。

设定了城市更新的目标和实施计划，接下来就是谁来干、谁出钱的问题。对此，南京市规划和自然资源局局长叶斌在不久前的“2020/2021中国城市规划年会”论道环节给出了答案。他认为，居住类地段要将原来政府主导的传统征收拆迁模式转变成为政府引导、多元参与，调动个人、企事业单位等各方共同缔造的过程。政府角色从出资者、参与者变为规则制定者和实施监督者，出资和参与的角色均由市场主体承担，居民转变为城市更新的自愿参与者。对于“谁出钱”的问题，他认为应当综合考虑自筹经费、市场投入、贷款融资、政策性专项经费等多种方式的投入，开拓新的资金来源。对于非居住类地段城市更新，要通过鼓励原土地使用权人自主再开发、加大政府主导再开发实施力度、引导市场主体参与再开发三种方式解决开发主体问题；资金筹措方面则主要采取土地使用权人自主承担、引入社会资本合作开发、激励性政策三个方面措施。

在城市更新制度的顶层设计方面，南京正在形成包括规划政策、土地政策、资金支持政策、不动产登记政策等一系列配套政策，成为稳步推进城市更新工作的重要保障。

案例：

小西湖开创“留改拆”自主选择新模式

位于老城南东部的小西湖是南京22个历史风貌区之一。由于年代久远，老旧破败的小西湖与周边城市形象格格不入。2019年，南京启动小西湖历史风貌区建设，并作为老城保护更新重点示范项目，积极探索“共商、共建、共享、共赢”的“微更新”模式。如今，小西湖片区已从昔日的老旧棚户区“变身”为潮流打卡地，成为城市更新最生动的写照。

小西湖片区创新形成了“留改拆”的征收模式，按照“小规模、渐进式”原则，以“院落或幢”为单元进行征收，居民可以自主选择去留。马道街与箍桶巷交叉口的院落里原先住了很多住户，经过协商，居民全部搬迁。保留下的建筑部分修缮部分加固，还有部分经过拆除后重建，被打造成一处民宿。

改造过程中，近一半居民选择搬迁，释放出的建筑空间被改造出48个院落，小西湖片区探索出“共享院”的鲜活模式，实现“自我更新、有机更新、持续更新”。堆草巷33号是一处100多平方米的私家院落，60多年的枇杷树、80多年的老屋、百年的石榴树都极具特色。改造中，通过与居民的多次沟通协商，在对院子进行修缮的同时，将这里打造成“共享院”，周边居民、游客都可以在这里休憩参观。马道街29号的两层小楼迎面车水马龙，一方小小的庭院闹中取静，这里被打造成一间咖啡馆。红砖墙面、木质院门、阳光房、老梧桐、小露台，极具文艺范的小院子吸引了众多年轻人前来打卡。

经过7个月的施工，小西湖片区首例居民自主更新的房屋——马道街39号近日竣工，曾经的D级危房经过拆除重建，被改造成宽敞明亮的二层房屋，前店后宅的设计方案也将为老房子引入新业态。