新型城镇化实施方案:从高速城镇化到高质量新型城镇化

2000年，中国的城市化率只有36%。2021年，常住人口城镇化率已经达到64.72%，20年增长近29%。2021年末，我国户籍人口城镇化率仅为46.7%，比常住人口城镇化率低18个百分点。目前，中国正处于城市化发展的中后期。在稳步提高城镇化水平的同时，提高户籍人口城镇化率，提高城镇化质量和效益将成为下一阶段的重要目标。

7月12日，国家发改委发布《“十四五”新型城镇化实施方案》(以下简称《实施方案》)，明确提出到2025年，我国常住人口城镇化率稳步提高，户籍人口城镇化率明显提高，户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率差距明显缩小。农业转移人口市民化质量明显提高，城镇基本公共服务覆盖所有未落户居民。这一实施方案意味着“十四五”期间，我国新型城镇化将全面进入提质增效阶段。

将农业人口转为市民成为首要任务。

中国城市和小城镇改革发展中心主任高国力撰文指出，2021年，中国人均GDP达到12551美元，被世界银行列为中高收入国家。同期常住人口城镇化率为64.7%，低于中高收入国家67.59%的平均水平，甚至低于高收入国家80%左右的平均水平。根据发达国家的经验，仍有增长空间。目前，我国正处于快速城市化的中后期，城市化的发展趋势有两个特点。第一，中国的城市化动力依然强劲。

目前，中国非农产业劳动生产率是农业的4倍以上，城镇居民人均可支配收入是农村居民的2.5倍，城乡之间在基础设施和公共服务方面仍存在明显差距。这些客观现实不断吸引农业移民流向城市，农民进城仍是大趋势。第二，中国的城镇化会逐渐放缓。

虽然2011年以来常住人口城镇化率年均增长，但新增农民工从1055万下降到400万以下，2018年和2019年分别达到200万左右。2020年受疫情影响出现明显负增长，2021年有所回升。但仍比2019年少614万，下降3.5%。未来，农民工及其随行家属将进一步减少，这将使常住人口城镇化率逐步放缓。

除了疫情因素，近年来常住人口城镇化率放缓还有两大制约因素：一是户籍制度制约农业转移人口市民化。长期以来，农村流动人口无法在所在城市定居，平等享受所在城市的教育、医疗、养老、就业等资源，无法真正融入城市。对此，实施方案将深化户籍制度改革，推进农业转移人口市民化作为新型城镇化的首要任务。提出“放开和放宽除个别特大城市以外的落户限制，试行以经常居住地登记户口制度。全面取消市区常住人口300万以下城市落户限制，保障外来和本地农业转移人口平等落户城市”。

其次，农村土地承包权和宅基地使用权的退出机制也是重要因素之一。对此，方案提出，依法保障进城落户农民的农村土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，完善农民“三权”市场化退出机制和配套政策。

新型城镇化更加注重提质增效

党的十八大以来，我国新型城镇化取得了一系列历史性成就。1.3亿农业转移人口在城镇落户，农业转移人口市民化成效显著。城镇化空间布局不断优化，“两横三纵”城镇化战略格局基本形成。但城镇化质量存在诸多问题，如农业职业人口素质、城市公共配套服务设施不足等。对此，实施方案立足当前、着眼长远，对推动我国城镇化高质量发展做出了总体规划。在提高人口素质方面，明确提出优先解决存量，带动增量，稳步有序推进户籍制度改革，提高农业转移人口劳动技能培训、流动人口子女基本公共教育、社会保险、农民工劳动权益等水平，完善促进农业转移人口全面融入城市的配套政策体系。

在基础设施和服务方面，有序推进城市更新改造，加强公共卫生防治、防洪排涝、防灾减灾、应急处理等设施建设，建设宜居、韧性、创新、智能、绿色、人文城市，让城市成为人民高品质生活的空间。树立全周期管理理念，以空间治理、社会治理、行政管理、投融资等领域为重点，提高城市治理科学化、精细化、智能化水平，推进城市治理体系和治理能力现代化。

区域发展、城乡发展不平衡也是新型城镇化要解决的问题之一。《实施方案》提出，分类推进城市群发展，有序培育现代都市圈，转变特大城市发展方式，提升大中城市功能品质，增强小城市发展活力，推进以县城为重要载体的城镇化建设，引导小城镇分类发展，推动形成密度大、分工协作、功能完善的城镇化空间格局。

坚持以工补农、以城带镇、以县为基本单元，以国家城乡一体化发展试验区为突破口，推动城市公共服务向农村覆盖，促进城市基础设施向农村延伸，促进城乡产业协调发展，逐步完善城乡一体化发展的体制机制和政策体系。