世贸组织与中国农业开放发展

日前，世贸组织（WTO）总干事伊维拉宣布，中国商务部副部长张向晨被任命为副总干事。张向晨长期从事世贸组织相关工作，代表中国为维护多边贸易体制作出卓越贡献，去年底刚刚卸任中国常驻世贸组织代表团大使，他当选的消息令诸多国人感到振奋。去年12月张向晨在WTO总理事会上发表的离别感言，讲述了作为部长助手参加中国入世谈判的一个故事。

2001年6月7日晚上，亚太经合组织贸易部长会议在上海举行，忽然有人发现，作为主持人的时任中国对外贸易经济合作部部长石广生和美国贸易代表佐立克都“不见了”。他们去哪儿了？其实他们就在附近的一个房间里，就中国加入世贸组织的最后一个遗留问题——中国农业的补贴水平，是按照美国坚持的发达国家的标准（即农业总产值的5％），还是按照中国坚持的发展中国家的标准（即农业总产值的10％）进行谈判。双方展开了艰苦的拉锯战，在一次次沉默、相持、休会、越洋电话后，最终达成协议。也就是今天广为大家所知的中国农业国内支持8.5％的承诺水平。

事实上，农业正是中国入世谈判中的重点、难点和焦点，是谈判中讨价还价最厉害、最艰难的领域，也是最后一刻达成协议的领域之一。37个提出要求与我国进行入世谈判的成员，大多数是农业竞争力较强的农产品出口大国，包括美国、欧盟、澳大利亚、加拿大等。入世前后，国内各方面高度关注农业，担心农业有可能受到较大冲击。今年恰逢中国入世20周年，回头来看，中国农业在不断适应国际贸易规则的过程中，化压力为动力、以开放促改革，经受住了挑战，实现了划时代的发展。

就拿中国的农业支持政策来说，入世以来，改革的力度之大、影响之深，史无前例。参与中国入世谈判的农业专家程国强在2001年接受采访时曾说过，中国当时对农业实施的仍然是“负保护”政策，如果把农业两税、三提五统、教育附加以及其他费用加在一起，每年至少从农业部门转移出900亿元的资源。入世使我国农业更加直面国际竞争，直接暴露出基础薄弱、体制机制不完善等深层次问题，也促使有关方面下定决心进行农业政策改革。

入世前后，一方面，中央作出了进行农村税费改革的重大决策，率先在安徽全省和其他省份的部分县市开始试点，然后在全国全面推开。2006年全国彻底取消农业税、农业特产税、牧业税、屠宰税，结束了延续2600多年种田缴纳皇粮国税的历史，每年减轻农民负担1300多亿元。另一方面，为了应对国内产业可能受到的冲击，中国从2002年开始对大豆实行一亿元的良种补贴，之后，逐步把良种补贴范围扩大到小麦、玉米、水稻、棉花、油菜、花生等作物以及生猪、奶牛等畜禽良种。2004年改革粮食补贴政策，由补贴流通环节改为种粮直补，同年实行了农机购置补贴，2006年开始实行农资综合补贴，逐渐形成了农业“四补贴”政策。2016开始，除了农机购置补贴外，进行“三补合一”试点，调整归并为农业支持保护补贴，2018年已经全面推开。在农业支持方面，这“一减”“一增”的重大调整，为夯实农业基础地位、增强农业综合生产能力、端牢中国人的饭碗，发挥了不可磨灭的历史作用。

当然，作为新加入世贸组织的成员，中国为融入全球农业贸易体系作出了重大贡献。在市场开放方面，中国将农产品约束关税水平降至15.2％，只有世界农产品平均关税的1/4。取消了农产品进口许可和数量限制等措施，对小麦、玉米、棉花、食糖等农产品实施关税配额管理，除食糖（15％）外，其他产品配额内税率仅为1％。加入之时就率先承诺取消农产品出口补贴，2004年入世过渡期结束时已兑现承诺，而世贸组织其他成员直至2015年内罗毕部长会期间才就此达成一致承诺。近年来，中国还多次主动下调农产品最惠国税率或暂定进口关税，据专家测算，目前的实施税率仅为13％左右。中国这个全球最大的农产品市场，已经毫不吝啬地打开大门，与全世界分享国内消费增长带来的广阔机遇。

尽管中国农业开放发展的努力和实践得到了大多数世贸组织成员的认可，但近年来在世贸组织框架下对中国农业的质疑之声也时有出现。2016年9月，美国向WTO提出起诉，认为中国对主粮产品的补贴超出了入世承诺，双方就此展开激烈辩论。2019年2月，WTO争端解决机制专家组作出裁定。尽管中方对专家组计算补贴的方法并不完全认同，但出于对世贸组织争端解决机制的尊重，中方接受裁决，并已按照规定的时限对最低收购价政策进行了调整，以实际行动维护了多边贸易体制和WTO的权威。

在中国农业开放发展过程中，要准确把握这类问题，至少需要考虑两方面情况：一是现有世贸组织农业规则是在乌拉圭回合谈判基础上形成的，作为创始成员的农业先进国家和高保护国家在规则制定方面具有天然优势，例如美欧日在普遍允许的特定产品支持额度之外，还有一部分综合支持量补贴空间，规则不公平的问题在过去20年并没有得到改善。二是“大国小农”的特性决定了中国农业支持的“生计型”特征。有专家测算，尽管中国农业国内支持总额较高，但平均到每个农业劳动力上，只有几百美元，而多数发达成员国的人均支持量高达1万至3万美元。面对同一国际市场，人均支持数百美元的小规模经营，与人均支持数万美元的大农场商业化生产，不可能发挥同样的作用，也不可能对贸易产生扭曲作用。如果我们理解世贸组织农业规则希望减少贸易扭曲的本意，了解中国农业的现实情况，就可以更加科学、客观地制定规则。

历经20年的风风雨雨，中国农业的开放发展已经深深地打上了WTO的烙印。而WTO在经历了谈判功能停滞、上诉机构瘫痪、单边主义抬头等挑战后，再次获得了成员们的广泛支持，正在为重焕生机活力而蓄势待发。中国作为全球农业大国和贸易大国，必将承载更多期待，以自身的能力和责任，继续为世贸组织改革和国际农业贸易规则全面优化作出新的贡献。