9月17日，南京市江宁区静龙山内出现“单车墓道”，1公里多的山路两旁，堆放有数万辆各式品牌的共享单车。
沿着山路前行，在堆积如山的乱车堆中，有摩拜单车、ofo单车、哈罗单车……现场不时有车辆发出“嘀嘀”的报警声。随机开锁一辆单车，还可以正常使用。
一位附近村民介绍，单车堆放于此已有一年多时间，都是陆陆续续运过来的。
中国青年报·中青在线记者调查发现，这些单车都是南京江宁开发区城管部门清拖的违停乱放或无牌无照的共享单车，临时堆放在静龙山内。由于城管部门和共享单车企业在罚款等问题上没有达成一致，被清拖的共享单车一直没有得到及时处理。
9月18日，中国青年报·中青在线通过视频报道了此事，得到各方关注。10月21日，中国青年报·中青在线记者再次来到现场看到，大部分单车已被清理，剩下的单车也摆放整齐。南京江宁区经济开发区城管局一位负责人表示，目前，有牌照的单车已在对接各家企业逐一实施归还，并做好日常管理承诺。无牌照单车还在等上级部门指示。
30多万辆无牌共享单车谁来清理
8月29日，江宁开发区城管部门召集多家共享单车企业开会，给出了一周的最后处理期限，若一周后仍未缴纳罚款取车，被清拖单车或将销毁。
按照规定，每辆违规单车要缴纳罚款50元、清车费用15元，但企业普遍对处罚结果有异议，所以车辆堆放问题一直没有解决。
“我们愿意协商，分摊清拖车辆的一定成本，但如果只用罚款方式进行管理，我们很害怕看到这样的结果。”摩拜单车南京公关经理文艺告诉中国青年报·中青在线记者。
文艺认为，因为扣车过程中处理不当，导致车辆损坏等直接经济损失，“清拖车辆还减少了运营的车辆数量，特别是在车量总量有控制的城市。”
10月19日，再次接受中国青年报·中青在线记者采访时，文艺说，目前正在清点车辆，“有牌车辆可以先取回，后续具体处理办法还在等通知。”
ofo小黄车南京分区负责人刘硕指出，大批车辆无法投入正常运营，对企业直接造成损失。
缴纳罚款取回扣车的形式无形中增加企业负担。为此，摩拜单车在给区城管部门官方回复中提出疑问，认为在相应的《道路交通安全法》和地方行政法规中，没有关于处罚条款的依据。
与此同时，江宁区开发区城管部门也在努力寻求法律依据。媒体报道显示，9月10日，江宁区开发区城管局已以书面形式汇报至南京市城管局，恳请并建议南京市城管局上报南京市人民政府，以法律条款的形式，对共享单车企业进行约束。
“这么引人注目是因为本区没有专门的停放(共享单车)场地。”南京江宁区经济技术开发区城管局综合执法支队一大队副大队长苏磊称，“像南京其他区县也有上万辆被扣的共享单车，但因为有租赁场地，摆放有序，没有被大量关注。”
中国青年报·中青在线记者了解到，静龙山并非只是其中一个停放点，位于江宁高新区的协同停车场同样堆放了近万辆共享单车。南京鼓楼区、建邺区、栖霞区等地也有10多处。
苏磊介绍，9月14日，他们向南京市城管局作了共享单车后续处理专题汇报会。按照会议要求，该区将取消处罚，先把有牌车辆归还各家企业，要求其履行相关承诺，加强后期管理。对于无牌车辆的处理，还将等待市政府和市城管局的下一步回复。
事实上，值得关注的是大量无牌车如何处理。南京截至今年7月底有63.78万辆。2017年年底，南京公安局车辆管理所在全国率先推出共享单车二维码“牌照”，先后共发放31.7万辆单车牌照。这就意味着大约有32万辆共享单车没有牌照。另一个辅证是，江苏省住建厅提供数据显示南京全城需清理单车超过30万辆。
这成为考量南京基层部门处理共享单车的一道难题。
谁为维护城市秩序埋单
其实，南京共享单车在总量上的配额管理早在去年就已开始。
2017年7月20日，南京市交通运输局、南京市公安局、南京市城管局联合发布意见，要引导和规范互联网租赁自行车发展，同时宣布全市暂停新增投放车辆。
第二个月，南京鼓楼区率先划定了3个共享单车禁停区域，违者将被清拖。随后，秦淮区、玄武区、建邺区也划定了相应共享单车禁停区域。
按照规定，每辆违规单车要缴纳罚款50元及清车费用15元，企业只有通过缴纳罚款才能取回扣车。
“我们没法处罚企业，更多是针对骑行人进行罚款。”苏磊表示基层城管部门很无奈。作为一线城管队员，苏磊自嘲这两年更像单车“搬运工”，上上下下搬运、清理至少10万辆单车。
他说，一方面，按照上级城管部门规定，需要对相关共享单车企业进行罚款;另一方面，提供处罚依据却无法可依，基层城管部门也因权限不够无法单方面提出要求。
为此，他希望城管局等相关部门能够下达强制性的管理措施，比如完善共享单车企业的准入条例，提高准入门槛。
另一个值得关注的问题是高昂停车费。在江宁高新区停车场，共享单车存放于此近一年，停车场给城管部门开具了百万元“停车费”，同时加上清理单车时需要的人手、车辆等费用，前后总共花费了近200万元。
对企业来说，他们迫切希望实践共同管理的办法，而不是单一的罚款形式。
文艺介绍，南京不同区域的城管部门针对本区定位，都采取了相应的运营合作方案。
如鼓楼区城管局选择和环卫工人合作，在重点区域定人定岗，整理路面倒伏单车。建邺区城管局则实行了打分制度，排名前列的企业有资格取回扣车。
作为南京商圈及景区的秦淮区，该区城管局联合各共享单车企业开展“离心式”管理模式，要求企业按照禁停区、疏导区、投放区分级进行车辆的投放与秩序管理……
“希望不同区域可以相互借鉴，我们也会遵循各区城管部门的规则，试点新的管理方法，让车辆管理更有效，追求可持续运营。”文艺说。
共享经济更考验市民素质
尽管难题未解，各家单车公司也尝试用互联网技术解决难题。ofo小黄车南京分区负责人刘硕指出，去年，他们在南京落地电子围栏技术，也加大了网格化和定人定岗的管理模式。
文艺表示，摩拜在南京推进两种电子围栏，运营电子围栏和禁停电子围栏，“试用情况来看，对于之前淤积点或者违停点的清淤，还是很有效的”。
苏磊也表示看好电子围栏的发展前景，“如果共享单车不放在指定区域，骑行将不会终止，计费也不会结束”。
“政府已制定规范，包括南京、深圳、杭州、北京、广州等城市在内，除了设置总量，还对车辆维护、停放作了相应规定，例如开放白名单、禁停区和建立电子围栏。”中国政法大学传播法研究中心副主任朱巍说。
朱巍表示，规范的制定是为了更好地依法治理，“但重点还是在治理，其中的一个难题就是由谁来治理，企业还是政府?”
现实中，清拖和集中暂存成为基层城管部门治理的一个办法，共享单车“坟场”由此形成。
“由政府治理的话，成本很高，但不少企业如今也是步履维艰，线下调配车辆与维护都需要一定成本。”朱巍说。
“以前自行车之城离我们远去，大部分道路让给机动车，但现在看来交通拥堵，是不是咱们的路权发展出现偏差?”朱巍认为，不应当将道路空间全部用于机动车行驶，应将路权向自行车倾斜。
在朱巍看来，共享经济是素质经济，共享单车出现问题环环相扣，从市民出行角度来说，如果市民不遵守规则，会增多损坏。“如果素质跟不上，成本投入太大，资本整合没有完成，那么运营成本和占有市场耗费的成本会更高，导致资本缩进，就更没办法去维护越来越多损坏的车辆”。