近日，交通运输部法制司发布了关于修改《通用航空经营许可管理规定》(以下简称为“《规定》”)的决定，并于2019年1月1日起正式实施。修改后的《规定》不再有基地机场的要求，降低了准入门槛。在低空旅游再次迎来政策松绑的同时，这一新兴的旅游方式仍然面对成本高、盈利难以及低空空域限制等问题。
低空旅游政策松绑，有助通航企业运营扩大
通用航空，简称通航，比如空中游览、人工降水、跳伞飞行服务、航空喷洒农药等公共航空运输以外的民航活动，都属于通用航空的范畴。在旅游领域，通用航空旅游又称低空旅游，是航空和旅游融合的代表性领域，主要有城市观光、景区观光等。比如美国科罗拉多大峡谷、尼亚加拉大瀑布、日本东京等景点及城市的空中游览已经成为当地主要的游览方式之一。
按照修改后的《规定》，取得通用航空经营许可需要“有满足民用航空器运行要求的基地机场(起降场地)及相应的基础设施”的规定被删除，这也就意味着在今后的经营许可申请中，不再有基地机场的要求，降低准入门槛。《规定》对空中游览的解释也修改为“使用民用航空器载运游客进行以观赏、游览为目的的飞行活动”。由此看来，空中游览的范围有望进一步扩大。
民航专家林智杰对新京报记者表示，此次《规定》的修订是为通航企业的发展进行松绑，特别是有针对性地解决了几个通航企业实际运营的困难，比如低空旅游40公里的范围限制以及必须有主运营机场的限制，这些修订有助于通航企业的运营和扩大。
实际上，被认为市场潜力巨大的通用航空多年来一直受到政策环境的各种支持，地方政府和通航企业的低空旅游充满热情。除《规定》以外，12月19日，民航局空管办对《通用航空机场空管运行保障管理办法》进行了修订，以推进“放管服”改革工作。此外，国务院将发展通用航空上升到国家政策层面，通用航空业被定性为战略性新兴产业，低空空域管理改革进入综合试点阶段。按照规划，中国到2020年建成500个以上通用机场。根据民航局发布的数据，截至2017年底，我国空中游览项目已开展的有88个，拟开展的有132个。
市场认知度低，高额补贴下行业仍整体性亏损
与政策和项目层面的热度相比，通用航空企业的发展和盈利情况显得冷清了很多。据通航资源网统计，2018年至今，民航局已经注销了9家通用航空企业经营许可，其中西北地区最多。有低空旅游业务的新三板通航企业和谐通航、凤翔通航等，在2018年上半年的业绩报告中仍然处于亏损状态。国内拥有运行资质最多的民营通航企业之一的北京华彬天星通航年报也显示，2017年度亏损6881万元，较上期增加亏损约1887万元。
数据显示，近年来，整个低空旅游行业大概只有40%多的企业能够实现微小盈利，整体产业还处于市场培育与产业布局阶段。在民航局公示的《2019年通用航空发展专项资金预算方案》中，给予162家通用航空企业4.41亿元的补贴。林智杰也对新京报记者表示，目前整个通航行业的经营状况不太好，在已经有比较大的补贴投入基础上，仍然是行业整体性亏损。如果没有补贴，将有一半以上的企业亏损。
地方政府与通航企业想要积极发展通用航空旅游，真正推动起来却相对困难。从游客的角度来说，低空旅游在中国还属于一个新兴的旅游业态，民航专家王疆民对新京报记者表示，低空旅游在国内的市场没有做大，市场的认知度不高。
■存在问题
消费者价格偏高，十分钟需千元
低空旅游价格偏高也成为阻碍很多游客尝试的主要原因。根据记者查询，国内普遍空中游览项目的价格为体验10分钟花费1000元左右。比如杭州千岛湖旅游区的直升机低空游览项目，680元可体验10分钟，1580元体验30分钟。重庆武隆县喀斯特旅游区的空中游览价格为480元/6分钟。三亚凤凰岛低空游览10-13分钟的线路则需980元，33-35分钟的线路需3880元，同时还衍生出了空中求婚和空中婚纱摄影的项目，价格上万元。
林智杰对新京报记者表示，以亲身体验的美国“空中俯瞰大峡谷”与国内“峨眉山之旅”做个比较，机型相同，时长相近，但价格上国内却比美国贵了三分之一。以中国人均消费水平估算，一年可以“空中游览峨眉山”8.4次;而美国人民人均消费支出每年可以“空中俯瞰大峡谷”182次。
低空旅游产品价格高的根本因素在于低空旅游运营的成本高。比如国内做空中游览的机型罗宾逊R44直升机，价格在400万元以上，更好的机型高达千万元。民航专家王疆民对新京报记者表示，机库费用、燃油费、维护费，加上通航驾驶员的培训费和人力成本，使得低空旅游运营成本非常高，尤其是现在通航驾驶员的待遇和工作环境远不如民航驾驶员，导致通航驾驶员稀缺。
有业内人士估算，除去购机成本，一架通航飞机一年的运营成本达到200万以上。从企业的角度来说，成本高是行业普遍面临的问题，再加上低空旅游受天气影响很大，只运营单一的低空旅游项目很难生存。华彬天星通航等通航企业也在年报中表示，亏损的原因主要是主营业务成本、管理费用及财务费用增加。
企业空域限制通航难成规模
运营成本高其实是包括航班运输企业在内都要面对的问题，但问题在于通航的规模化和产业化却远远比不上航班运输，而规模化正是航司降低平均成本、提高利润的重要方式。林智杰指出，通航的规模上不去，单位运营成本就会居高不下。
而长期以来，通航规模被限制的主要因素就是低空空域的严格管制，林智杰也认为，目前通航的限制主要还是在空域上。据了解，我国低空空域的使用和管理，长期采取与中高空空域同样的审批和管制方式，所有的低空空域飞行活动都必须经过批准，在很大程度上制约了通用航空的发展。从2015年起至今，低空空域管理改革在全国展开试点。比如2018年6月，四川省低空空域协同管理委员会办公室(以下简称“低空办公室”)正式挂牌;2018年12月，低空办公室发布四川省低空空域协同管理试点首批空域，简化报备流程。
相比中国比较分散和小规模的低空旅游，美国、新西兰等国家的低空旅游已经发展得比较成熟，有成规模的低空旅游经营企业，盈利状况和市场接受度都比较好。在低空空域方面，美国是参照国际民航组织分类标准，将空域划分为6类，对每类空域有明确的准入要求。
中国航空运输协会通用航空分会副总干事孙卫国发表文章建议，目前我国空域还没有按照国际民航组织推荐标准进行分类划设，国际民航组织推荐的空域分类标准以及通航发达国家在空域分类管理中的经验和做法，对全国空域进行统一规划具有不小的借鉴意义。