森林法拟修订：以法律形式确认集体林权改革成果

1985年，中国第一部森林法正式实施。1998年、2009年，森林法进行了两次修订。

中共十八大以来，中央高度重视林业建设，强调森林是陆地生态系统的主体和重要资源，是人类生存发展的重要生态屏障;林业建设是事关经济社会可持续发展的根本性问题。

全国人大认为，林业面临的形势、任务和功能定位已发生根本性变化，迫切需要对现行森林法作出相应的修改完善，为林业改革发展提供法治保障。

2016年，森林法第三次修订被提上日程，今年6月、10月，十三届全国人大常委会对《森林法(修订草案)》进行了两次审议。目前，草案已通过二次审议，面向公众的征求意见工作也已结束。

在生态保护被日益重视的当下，我们该如何认识森林法的作用?与现行森林法相比，二审草案有哪些变化，又有哪些不足?新京报就此专访了中国法学会环境资源法学研究会副会长、中国人民大学法学院教授周珂，北京林业大学人文学院生态法研究中心主任杨朝霞。

适应林业现代化发展和森林保护的要求

新京报：1985年，中国开始实施第一部《森林法》，请问当时的立法背景是什么样的?森林法为中国的森林保护发挥了哪些作用?

周珂：当时是改革开放之初，中国面临的森林保护问题还是如何把森林作为一种自然资源、国有财产保护。(官方认为)过去那种以林业采伐为主，不知道节约保护的利用方式会导致森林资源很快被过度消耗。立法重点是放在资源保护上。

森林法还是起到了一些作用，比如，计划经济下森林资源粗放浪费、以采伐为主的林业观逐渐改变;另外，从90年代中后期开始，国内开始提出要把森林作为生态系统的一部分来保护，即保护森林的生态功能，这个观念在第一次修法中得到了体现。与此前仅把森林作为一种木材产业资源保护相比，后者开始强调森林的调节大气质量、改善生活质量、保护生物多样性等生态功能。

新京报：森林法为中国的森林保护发挥了哪些作用?对于公众来说，该如何理解森林法的作用?

中国法学会环境资源法学研究会副会长、中国人民大学法学院教授周珂

杨朝霞：现行《森林法》的贯彻实施，对于保护、培育和合理利用森林资源，保障和促进生态建设和林业发展，发挥了重要作用。对于公众来说，它维护了林农的权益，有利于水土保持、水源涵养，为公众创造了良好的生态环境，森林公园等工程的建设，也为公众提供了优质的观赏景观。按照法学的理解，森林法最终保护的，其实不是森林，而是与森林有关的“人”的权益。

新京报：2016年9月，继1998年、2009年两次修法后，森林法第三次修订提上日程，请问第三次修法工作开展的背景是什么样的?

杨朝霞：随着经济社会的发展和市场经济体制不断建立健全，现行《森林法》及其实施条例已经不能完全适应林业现代化发展和森林保护的要求，有必要对《森林法》进行修改。首先，2012年以来，生态文明建设上升为国家战略，对林业发展提出了新的要求，森林保护也得到了前所未有的重视;其次，林权制度改革以来，取得了“三权分置”等成果，改革的成果最终要体现在法律上，否则林农权益可能会受到损害;再者，林地破坏、违法采伐等情况还很严重，而在中央环保督察背景下，执法、追责机制已经发生变化，这些都要求法律作出调整。总之，国家战略对森林功能的要求开始转型，修法就是把这种转型确认下来。

北京林业大学人文学院生态法研究中心主任杨朝霞

2008年和2013年，《森林法》修改先后列入两届全国人大常委会立法规划。当时的国家林业局高度重视，精心组织，成立了《森林法》修改领导小组，下设起草小组，举全局之力，为《森林法》的修改做了大量工作。然而，2016年9月原国家林业局公布《中华人民共和国森林法(2016年修改征求意见稿)》后，修法工作便没有再取得实质的进展。究其原因，可能主要有以下几点：1.森林法涉及的利益关系特别复杂，盘根错节。林业系统内部不同职能部门习惯于基于不同的立场和不同的利益，没有树立统一的生态文明观，林业系统内部就修法始终难以形成统一的意见;2.林业系统法制意识不够，对法律的重视程度也不够。林业法制建设的步伐相比于污染防治，慢了很多;3.森林法一直由林业部门主导，此前较长一段时期主要是一个“产业部门”或“经济部门”，对生态保护关注较少，法律人才特别是生态法专业人才匮乏，立法研究也比较滞后。此外，整个环境法学界，对森林立法的研究也不够，大部分学者主要关注的还是环保领域。这就导致官方和学界对森林法都关注不足，致使许多重大问题至今依然没有达成共识。

周珂：在我看来，本次修法有两个必要性。首先，从本世纪初，国内开始推行集体林权改革，在不改变集体森林所有权的前提下，把经营权独立出来，进而衍生出了使用权，这些权利都可以在市场上流通。而这些改革成果需要森林法以法律形式确认;另外，2012年以来，森林保护被纳入到生态文明建设当中，而生态文明强调“系统性”、“山水林田湖草一体化”，森林作为不可或缺的要素，需要与其他要素结合起来，体现生态文明建设的方向，这是本次修法提出的一个新任务。

不只是林业管理法，而是森林管理法

新京报：此次修法有哪些进步?

杨朝霞：总体来看，本次修法还是有重大进步的。比如放开了计划经济时代的采伐限额制度，将采伐限额的审批权由国家林业部门下放到了各省，是“简政放权”的一个表现;对林权的规定相对全面了，不再只是林业管理法，而是成为了更全面的森林管理法。此次修法以法律形式确认了集体林权改革的成果，用专章规定了森林权属，我认为这是最大的变化，因为产权制度是最重要的经济制度和法律制度。

此外，草案删除了现行《森林法》第37条的木材检查站制度，总体来说是值得赞同的。一方面，由于现在农村基础设施建设获得了长足发展，道路系统十分完善，盗伐、滥伐分子完全可以不经过木材检查站所在的道路，很容易通过四通八达的乡村道路随意穿梭，逃脱检查。木材检查站由于位置是固定的，作用被减缩了很多。另一方面，实践中，木材检查站滥用权力的问题也较为严重。因此，删掉木材检查站制度，尽管短期会有些问题，但应该是可以克服的。

另外，森林资源损害赔偿诉讼也有较大修改，草案新增了“破坏森林资源给国家造成重大损失的，国务院自然资源主管部门及其委托的有关部门和地方人民政府可以依法向人民法院提起诉讼，对责任者提出损害赔偿要求”的规定，该规定有利于国有森林资源的保护。

新京报：此次修法明确提出国家要“建立森林生态效益补偿制度”。

周珂：该制度刚刚提出时，是作为一种国家财政转移支付的方式存在的，就是针对贫困地区，在发生为保护森林资源而“牺牲”部分经济发展成果的情况时，由上对下给予的一种补偿，实际上就是一种救济。此次修法明确提出国家要“建立森林生态效益补偿制度”。据了解，现行森林法也规定“国家设立森林生态效益补偿基金”。

杨朝霞：这是体现生态文明的一项重要制度，比如，如果生态保护限制了林农的权益，却没人给他们补偿，这就不是生态文明了。此次修法虽然重提了“森林生态效益补偿制度”，但并不具体。另一方面，财政部在修法过程中认为,生态效益补偿的具体范围尚在探索,对非国有公益林的租赁、赎买、置换等,目前仅在福建等个别省自主开展试点,还存在资金筹措压力大、增加地方政府隐性债务风险、影响公益林划定等问题,在试点地区充分总结经验、完善改革思路之前,暂不宜由法律作出规定。

新京报：十八大以来，中央高度重视林业建设，强调森林是陆地生态系统的主体和重要资源，如何评价草案关于保护森林生态系统方面的内容?

周珂：比如按照中央精神，森林法应该突出森林生态系统性保护，即山水林田湖草一体化，但目前的草案还是只着眼于森林管理，基本不涉及草的管理。国家林草局应当林草并重，通过立法体现二者的整合，培育生物多样性。

2005年左右，我去阿拉善地区考察，当地政府为了治理荒漠化，在贺兰山的一片自然保护区大量植树，造成附近大片草原缺水，加剧了草原退化，后来当地政府叫停了植树运动。

所以，我建议法条中增加一个原则：宜林则林，宜草则草，林草互利。否则，在不适宜种树的地方造林，会造成灾难性后果。

新京报：如何评价此次修法?

杨朝霞：总体来看，本次修法还是有重大进步的。比如放开了计划经济时代的采伐限额制度，将采伐限额的审批权由国家林业部门下放到了各省;对林权的规定相对全面了，不再只是林业管理法，而是成为了更全面的森林管理法，规定了森林权属，我认为这是最大的变化，因为产权制度是最重要的经济制度和法律制度。

周珂：本次修法取得不少进步，但总体上修改幅度有限，有很多内容有待进一步充实、健全，这些问题有待将来在实践中尽快有针对性地在立法中解决。